國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見(jiàn)
國發(fā)〔2012〕64號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
近年來(lái)，我國城市公共交通得到快速發(fā)展，技術(shù)裝備水平不斷提高，基礎設施建設運營(yíng)成績(jì)顯著(zhù)，人民群眾出行更加方便，但隨著(zhù)我國城鎮化加速發(fā)展，城市交通發(fā)展面臨新的挑戰。城市公共交通具有集約高效、節能環(huán)保等優(yōu)點(diǎn)，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構建資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )的戰略選擇。為實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰略，現提出以下指導意見(jiàn)：
一、樹(shù)立優(yōu)先發(fā)展理念
深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，加快轉變城市交通發(fā)展方式，突出城市公共交通的公益屬性，將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著(zhù)力提升城市公共交通保障水平。在規劃布局、設施建設、技術(shù)裝備、運營(yíng)服務(wù)等方面，明確公共交通發(fā)展目標，落實(shí)保障措施，創(chuàng )新體制機制，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局。
二、把握科學(xué)發(fā)展原則
一是方便群眾。把改善城市公共交通條件、方便群眾日常出行作為首要原則，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò )化建設，增強供給能力，優(yōu)化換乘條件，提高服務(wù)品質(zhì)，確保群眾出行安全可靠、經(jīng)濟適用、便捷高效。
二是綜合銜接。突出公共交通在城市總體規劃中的地位和作用，按照科學(xué)合理、適度超前的原則編制城市公共交通規劃，加強與其他交通方式的銜接，提高一體化水平，統籌基礎設施建設與運營(yíng)組織管理，引導城市空間布局的優(yōu)化調整。
三是綠色發(fā)展。按照資源節約和環(huán)境保護的要求，以節能減排為重點(diǎn)，大力發(fā)展低碳、高效、大容量的城市公共交通系統，加快新技術(shù)、新能源、新裝備的推廣應用，倡導綠色出行。
四是因地制宜。根據城市功能定位、發(fā)展條件和交通需求等特點(diǎn)，科學(xué)確定公共交通發(fā)展目標和發(fā)展模式。明確城市公共交通的主導方式，選擇合理的建設實(shí)施方案，建立適宜的運行管理機制，配套相應的政策保障措施。
三、明確總體發(fā)展目標
通過(guò)提高運輸能力、提升服務(wù)水平、增強公共交通競爭力和吸引力，構建以公共交通為主的城市機動(dòng)化出行系統，同時(shí)改善步行、自行車(chē)出行條件。要發(fā)展多種形式的大容量公共交通工具，建設綜合交通樞紐，優(yōu)化換乘中心功能和布局，提高站點(diǎn)覆蓋率，提升公共交通出行分擔比例，確立公共交通在城市交通中的主體地位。
科學(xué)研究確定城市公共交通模式，根據城市實(shí)際發(fā)展需要合理規劃建設以公共汽（電）車(chē)為主體的地面公共交通系統，包括快速公共汽車(chē)、現代有軌電車(chē)等大容量地面公共交通系統，有條件的特大城市、大城市有序推進(jìn)軌道交通系統建設。提高城市公共交通車(chē)輛的保有水平和公共汽（電）車(chē)平均運營(yíng)時(shí)速，大城市要基本實(shí)現中心城區公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，公共交通占機動(dòng)化出行比例達到60%左右。
四、實(shí)施加快發(fā)展政策
（一）強化規劃調控。
要強化城市總體規劃對城市發(fā)展建設的綜合調控，統籌城市發(fā)展布局、功能分區、用地配置和交通發(fā)展，倡導公共交通支撐和引導城市發(fā)展的規劃模式，科學(xué)制定城市綜合交通規劃和公共交通規劃。城市綜合交通規劃應明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則，統籌重大交通基礎設施建設，合理配置和利用各種交通資源。城市公共交通規劃要科學(xué)規劃線(xiàn)網(wǎng)布局，優(yōu)化重要交通節點(diǎn)設置和方便銜接換乘，落實(shí)各種公共交通方式的功能分工，加強與個(gè)體機動(dòng)化交通以及步行、自行車(chē)出行的協(xié)調，促進(jìn)城市內外交通便利銜接和城鄉公共交通一體化發(fā)展。
（二）加快基礎設施建設。
提升公共交通設施和裝備水平，提高公共交通的便利性和舒適性。科學(xué)有序發(fā)展城市軌道交通，積極發(fā)展大容量地面公共交通，加快調度中心、停車(chē)場(chǎng)、保養場(chǎng)、首末站以及停靠站的建設，提高公共汽（電）車(chē)的進(jìn)場(chǎng)率；推進(jìn)換乘樞紐及步行道、自行車(chē)道、公共停車(chē)場(chǎng)等配套服務(wù)設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實(shí)施。鼓勵新能源公共交通車(chē)輛應用，加快老舊車(chē)輛更新淘汰，保障公共交通運營(yíng)設備的更新和維護，提高整體運輸能力。
（三）加強公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)。
城市控制性詳細規劃要與城市綜合交通規劃和公共交通規劃相互銜接，優(yōu)先保障公共交通設施用地。加強公共交通用地監管，改變土地用途的由政府收回后重新供應用于公共交通基礎設施建設。對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)。對現有公共交通設施用地，支持原土地使用者在符合規劃且不改變用途的前提下進(jìn)行立體開(kāi)發(fā)。公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營(yíng)虧損。
（四）加大政府投入。
城市人民政府要將公共交通發(fā)展資金納入公共財政體系，重點(diǎn)增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場(chǎng)站建設以及車(chē)輛設備購置和更新的投入。“十二五”期間，免征城市公共交通企業(yè)新購置的公共汽（電）車(chē)的車(chē)輛購置稅；依法減征或者免征公共交通車(chē)船的車(chē)船稅；落實(shí)對城市公共交通行業(yè)的成品油價(jià)格補貼政策，確保補貼及時(shí)足額到位。對城市軌道交通運營(yíng)企業(yè)實(shí)施電價(jià)優(yōu)惠。
（五）拓寬投資渠道。
推進(jìn)公共交通投融資體制改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、戰略投資、信托投資、股權融資等多種形式，吸引和鼓勵社會(huì )資金參與公共交通基礎設施建設和運營(yíng)，在市場(chǎng)準入標準和優(yōu)惠扶持政策方面，對各類(lèi)投資主體同等對待。公共交通企業(yè)可以開(kāi)展與運輸服務(wù)主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，改善企業(yè)財務(wù)狀況，增強市場(chǎng)融資能力。要加強銀企合作，創(chuàng )新金融服務(wù)，為城市公共交通發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)、低成本的融資服務(wù)。
（六）保障公共交通路權優(yōu)先。
優(yōu)化公共交通線(xiàn)路和站點(diǎn)設置，逐步提高覆蓋率、準點(diǎn)率和運行速度，改善公共交通通達性和便捷性。增加公共交通優(yōu)先車(chē)道，擴大信號優(yōu)先范圍，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò )。集約利用城市道路資源，允許機場(chǎng)巴士、校車(chē)、班車(chē)使用公共交通優(yōu)先車(chē)道。增加公共交通優(yōu)先通行管理設施投入，加強公共交通優(yōu)先車(chē)道的監控和管理，在擁堵區域和路段取消占道停車(chē)，充分利用科技手段，加大對交通違法行為的執法力度。
（七）鼓勵智能交通發(fā)展。
按照智能化、綜合化、人性化的要求，推進(jìn)信息技術(shù)在城市公共交通運營(yíng)管理、服務(wù)監管和行業(yè)管理等方面的應用，重點(diǎn)建設公眾出行信息服務(wù)系統、車(chē)輛運營(yíng)調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統。加強城市公共交通與其他交通方式、城市道路交通管理系統的信息共享和資源整合，提高服務(wù)效率。“十二五”期間，進(jìn)一步完善城市公共交通移動(dòng)支付體系建設，全面推廣普及城市公共交通“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的應用。加快完善標準體系，逐步實(shí)現跨市域公共交通“一卡通”的互聯(lián)互通。
五、建立持續發(fā)展機制
（一）完善價(jià)格補貼機制。
綜合考慮社會(huì )承受能力、企業(yè)運營(yíng)成本和交通供求狀況，完善價(jià)格形成機制，根據服務(wù)質(zhì)量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價(jià)格體系，增強公共交通吸引力。合理界定補貼補償范圍，對實(shí)行低票價(jià)、減免票、承擔政府指令性任務(wù)等形成的政策性虧損，對企業(yè)在技術(shù)改造、節能減排、經(jīng)營(yíng)冷僻線(xiàn)路等方面的投入，地方財政給予適當補貼補償。建立公共交通企業(yè)職工工資收入正常增長(cháng)機制。
（二）健全技術(shù)標準體系。
修訂和完善公共交通基礎設施的建設標準；規范軌道交通、公共汽（電）車(chē)等裝備的產(chǎn)品標準；建立新能源車(chē)輛性能檢驗等技術(shù)標準；制定公共交通運營(yíng)的服務(wù)標準，構建服務(wù)質(zhì)量評價(jià)指標體系。研究公共交通技術(shù)政策，明確技術(shù)發(fā)展方向。
（三）推行交通綜合管理。
綜合運用法律、經(jīng)濟、行政等手段，有效調控、合理引導個(gè)體機動(dòng)化交通需求。在特大城市嘗試實(shí)施不同區域、不同類(lèi)型停車(chē)場(chǎng)差異化收費和建設駐車(chē)換乘系統等需求管理措施，加強停車(chē)設施規劃建設及管理。發(fā)展中小學(xué)校車(chē)服務(wù)系統，加強資質(zhì)管理，制定安全和服務(wù)標準。“十二五”期間，初步建立出租汽車(chē)服務(wù)管理信息系統，大力推廣出租汽車(chē)電話(huà)約車(chē)服務(wù)，方便群眾乘車(chē)，減少空駛。大力發(fā)展汽車(chē)租賃、包車(chē)客運等交通服務(wù)方式，通過(guò)社會(huì )化、市場(chǎng)化手段，滿(mǎn)足企事業(yè)單位和個(gè)人商務(wù)、旅游等多樣化的出行需求，提高車(chē)輛的利用效率。落實(shí)城市建設項目交通影響評價(jià)制度，并作為項目實(shí)施的前置性條件，嚴格落實(shí)公共交通配建標準，實(shí)現同步設計、同步建設、同步驗收。大力加強公共交通和綠色出行的宣傳和引導。
（四）健全安全管理制度。
強化安全第一、質(zhì)量為本的理念。城市人民政府要切實(shí)加強公共交通的安全監管，完善安全標準體系，健全安全管理制度，落實(shí)監管責任，加大安全投入，制定應急預案。重大公共交通項目建設要嚴格執行法定程序和工程標準，保證合理工期，加強驗收管理。城市公共交通企業(yè)作為安全責任主體，要完善各項規章制度和崗位規范，健全安全管理機構，配備專(zhuān)職管理人員，落實(shí)安全管理責任，加大經(jīng)費投入，定期開(kāi)展安全檢查和隱患排查，嚴格實(shí)施車(chē)輛維修和報廢制度，增強突發(fā)事件防范和應急能力。規范技術(shù)和產(chǎn)品標準，構建服務(wù)質(zhì)量評價(jià)指標體系。要高度重視軌道交通的建設、運營(yíng)安全，強化風(fēng)險評估與防控，完善軌道交通工程驗收和試運營(yíng)審核及第三方安全評估制度。
（五）規范重大決策程序。
推進(jìn)城市公共交通重大決策法制化、民主化、公開(kāi)化。研究出臺公共交通優(yōu)先發(fā)展的法規規章，地方人民政府推動(dòng)配套制訂和完善地方性法規，為城市公共交通的資金投入、土地開(kāi)發(fā)、路權優(yōu)先等扶持政策提供法律保障。規范城市人民政府公共交通重大決策程序，實(shí)行線(xiàn)網(wǎng)規劃編制公示制度和運營(yíng)價(jià)格聽(tīng)證制度。建立城市公共交通運營(yíng)成本和服務(wù)質(zhì)量信息公開(kāi)制度，加強社會(huì )監督。
（六）建立績(jì)效評價(jià)制度。
加快建立健全城市公共交通發(fā)展績(jì)效評價(jià)制度，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)研究制定評價(jià)辦法，定期對全國重點(diǎn)城市公共交通發(fā)展水平進(jìn)行績(jì)效評價(jià)。各城市要通過(guò)公眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)等多種方式，對公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和運營(yíng)安全進(jìn)行定期評價(jià)，結果作為衡量公交企業(yè)運營(yíng)績(jì)效、發(fā)放政府補貼的重要依據。
發(fā)展城市公共交通，城市人民政府是責任主體，省級人民政府負責監督、指導，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要做好制定宏觀(guān)發(fā)展政策和完善相關(guān)法規規章等工作。各級人民政府、各有關(guān)部門(mén)要按照職責分工，主動(dòng)協(xié)調、密切配合，推動(dòng)城市公共交通實(shí)現又好又快發(fā)展。
國務(wù)院
2012年12月29日